肖钢重新定位证监会监管逻辑：从审核向监管转型

     中国证监会将回归“监管”本源。

     证监会主席肖钢日前在最新一期《求是》杂志发表题为《监管执法：资本市场健康发展的基石》的署名文章，明确提出：资本市场监管需要更加尊重市场客观规律，扭转“重审批、轻监管”倾向。将“主营业务”从审核审批向监管执法转型，将“运营重心”从事前把关向事中、事后监管转移。当前我国资本市场监管转型的“着力点”是“宽进严管”、加强监管执法。

     监管转型的背景

     肖钢从党中央国务院关于政府职能转变的要求和市场规律两个方面阐述了监管转型，加强监管执法的必要性。

     关于政府职能转变，肖钢说，党的十八大以来，党中央国务院明确指出政府职能迫切需要转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。当前，要准确把握十八大以来党中央国务院对资本市场改革发展的新定位、新部署，勇于攻坚克难，加快监管职能转变，加强监管执法，切实维护市场公开、公平、公正和投资者合法权益，促进资本市场健康发展。对不该管的事情，要坚决地放，对需要管好的事情，坚决地管住管好。对违法违规行为，毫不手软地追究到底、处罚到位。

     从市场规律角度，肖钢表示，加强监管执法是资本市场健康运行的重要前提，资本市场具有法治依赖性，需要推动法治建设、加强监管执法，保障市场运行不“脱轨”。同时，资本市场投机违法行为具有伴生性，成熟市场的发展过程，就是一个不断加大执法力度的过程。

     政府的职责就是以执法为己任，遏制违法行为的蔓延，使市场功能正常发挥。他举例美国证监会、中国香港证监会的出世的市场因素及执法权的加码过程。

     执法面临严峻形势和挑战

     肖钢说，我国资本市场仍处“新兴加转轨”阶段，在经济社会转型的关键期，监管执法领域面临着严峻的形势和挑战，包括：

     当前市场违法案件越来越多，执法资源相对紧张，证监会系统专司执法人员不到600人，不及职工总数的20%，同时科技执法还跟不上形势发展；

     违法手段越来越复杂隐蔽，当事人反调查的意识越来越强，执法手段相对不足，行政执法普遍存在案件发现难、取证难、处罚难、执行难的问题，资本市场案件查实率只有60%到70%；

     维护市场“三公”任务艰巨，执法环境亟须改善，社会法治意识薄弱，使监管执法受到干扰，造成违法成本低、问责不及时。近年证监会每年立案调查110件左右，能够顺利作出行政处罚的平均不超过60件，每年平均移送涉刑案件30多件，最终不了了之的超过一半；投资者保护任务越来越重，维护投资者权益的制度安排不相适应。近年一些大案要案，特别是上市造假类案件涉及的主体众多，受害投资者多则几十万，少的也有一万多人。他提出，“保护投资者，就是保护市场。”

     现有的执法模式程序较长，效率较低，还不适应威慑违法行为的需要，还不能尽快回应市场和社会的关切，我国当前尚未形成与现代资本市场节奏相适应的行政执法新模式，投资者维权的渠道还不顺畅，难以获得经济赔偿。

     新执法体系内涵
 
     肖钢提出建立健全四方面机制，努力构建符合国情的资本市场执法体系。

     一是建立健全“主动型”立法保障机制，加大制度供给力度。可考虑采取“一年一评估、两年一小改、五年一大改”的方法，及时将监管执法经验和趋势反映在立法之中。当前重点是要抓紧修订《证券法》，加快制定我国期货市场的基本法。同时进一步细化违法行为认定标准，提高处罚标准，丰富执法措施和手段，增强操作性和匹配性，建立行政执法和解制度，研究投资者补偿制度。更多引入刑事司法力量参与监管执法，强化“行”“刑”衔接。

     二是建立健全“高效型”行政执法机制，提高监管作为能力。大胆探索金融监管机构作为特定机构，脱离现行公务员管理模式的改革试点，在机构设置、人员编制和薪酬体系等方面实行灵活的机制，吸引和留住优秀专业人才。进一步加大稽查执法力度，充实执法力量，大幅提高违法失信成本，坚决查处大要案。解决好日常监管、自律监管与稽查执法的职能边界及相互配合的问题，建立统一的违法线索监控监测平台，实现调查、审理、移送等执法过程标准化。建立资本市场违法违规举报激励机制，提高案件发现能力。

     三是建立健全“制约型”查审分离机制，提高行政执法工作水平，既最大限度提高执法的科学性和公允性，又形成内部制约制衡机制。为避免查审分离影响执法工作效率，要保证调查与审理环节的独立性，上级有权监督，但不干预调查部门的立案意见和审理部门的处罚意见；同时查审两个环节既要有分工，也要有协作，应加快统一调查标准和审理标准，建立办案时限制度，对大案要案及时实行双向提前介入。此外，针对重大案件或者需要尽快回应社会的案件，要建立查审协调处理机制，及时解决调查、审理和其他执法环节之间的分歧和衔接问题，提高执法反应能力。

     四是建立健全“紧密型”政府部门协同机制，提高风险防范和处置能力。共同构建“大监管、大执法”格局，加强政府部门信息共享，促进部门协作，加强金融监管协调机制，避免监管重叠和监管盲区。应针对资本市场重大监管事项，建立国家有关部门、地方政府共同参加的“联手行动”机制，做到对违法行为和风险及时发现、及时制止、及时立案、及时调查、及时处罚、及时公开，高效处置风险隐患。