PE/VC监管博弈：业内忧心造成寻租空间 全球“软监管”

     在多年的两大部委拉锯之后，私募股权投资及创业投资(PE/VC)的管理权终以证监会完胜告终。

     虽然6月1日正式实施的新《基金法》没有将 PE/VC纳入，但市场人士注意到：发改委刚暂停PE基金备案，证监会就回应市场称，PE基金是否备案与IPO发行条件无关。“其实是借澄清之际介绍立法动态，证监会再次强调其市场监管话语权。”金诺律师事务所北京办公室负责人郭卫锋分析称。

     目前，证监会尚未透露出对PE/VC的监管思路与监管方针，但市场担忧渐起：在PE监管全权纳入证监会掌管之后，是否会形成新的寻租空间?“软监管”模式能否形成有效制衡?

     多年博弈终落定

     PE/VC的监管问题，已是个老话题。2007年之前，企业债与公司债的发行审核一直由发改委一个部门专权。2007年之后，企业债与公司债审批权分离，公司债监管让渡到证监会。发改委专注监管大型国企以及国家固定资产投资的项目债，公司债则由资本市场监管部门证监会管辖。

     而此前，伴随新《基金法》的修订契机，围绕PE/VC的监管权之争也是一场拉锯战。

     “是否将PE纳入新《基金法》的范畴是当时争议最大的焦点之一，其背后无疑是两大部委均想主导对PE/VC的监管权。”某行业人士称。在PE VC/发展实践中，发改委逐渐确立了其监管事实。而PE一旦纳入基金法，就意味着证监会将成为PE的法定监管部门，这无疑挑战了发改委原有的监管地位。

     当时，全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵是PE/VC纳入新《基金法》最坚定的推动者。然而，由于有意见分歧，以及包括25家PE协会上书全国人大的反对意见，最终以一种妥协的方式完成。新《基金法》未将PE/VC纳入其中。

     对于日前发改委暂停PE基金备案，业内人士认为这符合发改委简政放权的思路。如最新的消息显示，发改委将企业债预审下放至省级发改部门。今后，发改委只负责政策指导、业务培训和资格管理工作。

     “发改委自2005年开始的VC自愿备案制度和2011年开始的PE强制备案制度，本来就法理不足。特别是今年年中，中编办在调整部委职能时，把PE/VC监管划归证监会，因此，发改委暂停PE基金备案也是就坡下驴。”前述行业人士说。针对业界“没有备案会导致PE基金所投企业IPO申请受到影响”的猜测，证监会8月25日予以了公开澄清。证监会发言人指出，根据有关法律法规的规定，证监会受理和审核企业IPO申请时，如果申请企业的股东存在PE基金，视同一般股东对待，该PE基金是否已在国家发改委或地方政府部门备案与企业IPO发行条件无关。

     据了解，下一步，证监会将会同发改委，共同完善统一的私募股权基金管理法规。

     “中编办的文件其实进一步界定了双方的职责界线：发改委只参与政策制订，证监会在制订政策的同时还负责监管。”北京大学经济学院金融系主任、中国股权投资基金协会副会长何小锋告诉《中国经营报(博客,微博)》记者。

     根据中编办6月底发布的《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，私募股权基金的监督管理权正式划归证监会，实行适度监管，保护投资者权益;发改委则负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施，会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范。早在今年5月，发改委原专门负责私募股权基金监管工作的财政金融司金融处刘健钧，已调入证监会基金部工作。

     不过，未来证监会出台的私募股权基金管理法规，作为部门规章究竟有多大法律效力?

     “证监会正在制订的私募股权基金规定可以是部门规章，但也可能上升至国务院条例(比部门规章效力更高)。其权限可涉及私募股权基金市场监督管理全部工作，”郭卫锋律师表示，“当然如涉及政策措施、出资标准和规范等事项，(证监会)还要征求发改委等部门意见。”

     警惕过度监管

     监管博弈的终结，也意味着此前PE/VC多头管理的状态终将结束，长期来说，对行业无疑是极大的利好。然而，让行业人士颇为担心的是，未来，纳入证监会监管，是否将陷入“过度监管”的桎梏?

     据记者了解，截止到目前，证监会尚未透露PE的监管思路与监管方针。

     去年以来，证监会加强拟上市公司财务自审力度，其中一项措施是，要求符合条件的律师事务所认真核查拟上市公司PE股东的规范经营资质，避免拟上市公司高管通过PE基金代持公司股份或与PE基金存在涉及利益输送的关联交易等。

     而证监会严惩内幕交易风向更为明确。8月24日，证监会副主席姜洋在2013中国上市公司峰会上强调，证监会在持续保持对内幕交易高压态势的同时，重点加强对虚假信息披露、欺诈上市和中介机构违法违规行为的打击，从严从快处理市场高度关注的重大恶性案件。

     “纵观海外，都没有一部针对PE/VC的专项管理办法。全球对PE/VC的监管是一种"软监管"模式。”何小锋也建议，监管层在出台相关法规时，不能像对公募基金一样，监管方式过于公开与透明。

     “对于PE/VC行业出现诸如"伪PE"非法集资等乱象，不能成为强化行业监管的理由。”郭卫锋认为，政府应改“监管思维”为“治理思维”，如短期内无法通过高层次立法构建统一的监管体系，则应尊重历史及现状，统一协调监管思路，建立信息共享机制，加强监管部门合作进行“适度”监管，充分尊重行业自律管理，提升PE/VC机构内部治理水平，强化投资者教育，促进形成良好的行业治理文化，进而营造良好的内外部治理环境。

     “此前发改委领导的观点是，PE基金只宜适度监管，我们很担心证监会监管力度过大。”一位不愿具名的PE合伙人称，可能形成新的寻租空间。

     对此，何小锋认为，软监管模式也可以形成相互制衡，有了制衡，将限制寻租空间。例如，虽然PE监管纳入证监会麾下，但是，如果涉及到信托、保险(放心保)资金介入私募股权投资的，银监会、保监会也将承担监管责任。此外，涉及外资成分的PE则需要商务部审批。“对PE的监管原则要强调指导代替干预，备案代替审批。”何小锋说。

     郭卫锋也认同，要适度监管，由证监会制订规则，证券基金业协会进行行业自律，由此，才有可能给PE/VC机构带来更大的市场发展空间。