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2014/11/10 10:15:00 来源：《财经》杂志
证监会将在建立私募基金监管制度的同时，按照“一手抓监管、一手促发展”思路，重点研究促进私募基金发展的政策措施，着力解决私募基金行业面临的问题。
为贯彻落实《证券投资基金法》和为“新国九条”提供操作性管理规则，今年8月21日，证监会正式出台了《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称《办法》）。为长期以来缺少统一法律依据的私募基金市场立下了规矩，使得多年来处于监管“模糊地带”的私募基金行业进入制度化监管阶段。
“按照功能监管、适度监管、自律为主的原则，《办法》奠定了针对我国私募基金的基本制度框架，夯实了对不同类别私募基金的差异化行业自律和监管的制度安排，并以负面清单方式构建了我国私募基金在资金募集、宣传推介、投资运作等方面的监管底线。”证监会私募基金监管部主任陈自强近日在接受《财经》记者专访时表示。
据基金业协会登记备案数据统计,截至今年10月末，已完成登记的私募基金管理人4414家，管理私募基金6518只，管理规模为22940.5亿元,私募基金行业从业者人数达79231人。
在陈自强看来，私募基金监管处于起步阶段，监管部门也在探索适应私募基金发展的监管思路，在维护私募市场活力的前提下坚持适度监管，度的把握甚为关键。
陈自强表示，下一步，将在建立私募基金监管制度的同时，按照“一手抓监管、一手促发展”思路，重点研究促进私募基金发展的政策措施，着力解决私募基金行业发展面临的问题。
规则先行
2012年底新修订的《证券投资基金法》将私募证券投资纳入监管。为贯彻实施《证券投资基金法》，证监会起草了《私募证券投资基金管理暂行办法》,并于去年2月份向社会公开征求意见。
去年6月，中编办下发了《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，将包括创业投资基金在内的私募股权投资基金的监管职责移交证监会。
随后，证监会将《私募证券投资基金管理暂行办法》修改为涵盖私募证券基金、私募股权基金和创业投资基金等各类私募基金的《私募投资基金管理暂行办法》。
去年8月，为提高法律层级和效力，证监会与立法部门沟通，经反复论证修改，形成了《私募投资基金管理暂行条例(送审稿)》(下称《条例》)，并于去年征求了国务院13部委的意见，今年1月《条例》上报国务院。目前，国务院法制办正在汇总各方面意见。
考虑到市场迫切期待私募基金运作有规可循，并落实《证券投资基金法》及中央编办的职责分工要求，证监会于今年7月研究起草了《私募投资基金管理暂行办法(征求意见稿)》，于今年7月向社会公开征求意见，并于8月21日正式发布。
“关于《条例》，估计年内很难出来，我们建议将《条例》列为2015年国务院立法计划中力争年内完成的项目，推动《条例》尽快出台。《办法》的出台可以作为过渡性的监管依据运行一段时间。同时，私募基金的监管还需要一定的时间来检验，在总结《办法》的经验基础上，使得《条例》更加准确、全面、客观、科学和有针对性。”陈自强告诉《财经》记者。
在私募人士看来，《办法》的出台称得上是众望所归，作为私募基金行业内首个明确作出规定的法规，《办法》对于整个行业将起到建章立制的作用。与前一轮的“野蛮生长”相比，《办法》将行业带入了规范发展的新阶段，也将为整个市场带来更多的机遇。
但与此同时，《办法》只是一个阶段性的暂行办法，提及的都是一些原则性或框架性方面的要求。很多私募行业人士建议，证监会后续应注意实践运行过程中的问题，尽快出一些更细化的实施细则。
陈自强告诉《财经》记者，《暂行办法》出台后的实际执行操作，还需要证监会出台配套的实施细则。同时，根据自律为主的原则，指导中国证券投资基金业协会(下称基金业协会)未来陆续出台的自律性行业规范，进行具体的指导。
据基金业协会私募会员部(筹)负责人董煜韬在近日举办的培训班透露，基金业协会目前初步搭建了私募基金行业自律规则体系，已起草了《自律处分实施办法》、《投诉处理办法》、《纠纷调解规则》、《自律检查规则》四项自律规则。
此外，协会旗下各相关专业委员会也已按证监会要求抓紧起草投资者风险调查问卷内容和格式指引、风险揭示书、私募基金信息披露、销售、投资运作、基金合同、基金产品风险评级具体标准等业务指引，并加紧落地出台。
“协会将研究出台八项规则，比如合同条款要统一，要有基础的必备条款;针对容易出问题的销售环节，规则需要做出明确的指引。”陈自强告诉《财经》记者。
此外，规则还要规范必要的信息公示，从业人员的行为准则，以及基金外包服务的指引等。
大私募版图
《办法》将私募证券基金、私募股权基金和创业投资基金，以及市场上以艺术品、红酒等为投资对象的其他种类私募基金均纳入调整范围，并明确证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司从事私募基金业务适用《办法》。
“这是大私募基金的概念。”金诺律师事务所合伙人郭卫锋在接受《财经》记者采访时称，“过去，发改委主要管股权基金和创投基金，艺术品、红酒等是不受其监管的，也不用去备案。此次《办法》对私募基金范围的界定，在一定程度上参考了欧美另类投资的定义，并结合了我国的实际情况。”
“大私募”还体现在《办法》明确了私募基金的投资范围：包括买卖股票、股权、债券、期货、期权、基金份额及投资合同约定的其他投资标的。这是我国监管层首次明确划定“私募投资基金”的范围。
在很多私募人士看来，投资范围的扩大对资本市场的活跃度有巨大的促进作用。
除此以外，《办法》对创业投资基金设专章作了特别规定。按照《办法》的规定，创投基金可支持中小微企业的发展，有利于促进创业创新，为实现政策扶持目标，则有必要对其进行规范和引导。
在郭卫锋看来，这是《办法》很大的亮点：确立了对不同类别私募投资基金进行差异化监管的安排，体现了向功能监管的转变。
“监管者应该做的就是尽可能地不去限制私募基金行业发展，而是出台政策支持其发展。”陈自强告诉《财经》记者。
证监会支持私募机构根据自身业务发展需要申请公募、券商等牌照，做大做强。去年，证监会发布了《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》，支持私募基金等资产管理机构开展公募业务。
今年6月，深圳创新投资集团100%持股的红土创新基金成立;7月，由昆吾九鼎投资出资99%、北京同创九鼎投资出资1%设立的九泰基金成立。此外，深创投还参股了红塔红土基金。据《财经》记者了解，近期亦有很多PE在筹备申请公募基金公司。
近日，在设立九泰基金后，九鼎投资在金融行业再次出手，宣布增资控股天源证券，并将之更名为九州证券。九鼎方面透露，九州证券本次增资完成后，将尽快申请证券承销与保荐、资产管理、融资融券等业务牌照。收购天源证券是九鼎投资践行其综合资管集团战略的重要一步。
“在大资管时代，特别是随着将来注册制的推出，PE如能延伸到二级市场，或者最终走大金控的道路，对PE的竞争力是个质的提升。”红土创新基金管理有限公司总经理邵钢此前接受《财经》记者采访时表示。
对于证券投资基金来说，在基金业协会网站备案后可以开立独立账户，不仅投资证券市场、期货市场、衍生品市场，还可以投资证监会监管的其他市场，例如新三板市场等。
根据好买基金统计,自私募备案制开启之后,获得了“基金管理人”身份的私募基金纷纷自主发行产品。截至9月,已有528只私募基金产品完成备案,其中自主发行的产品占比超过七成。
相关数据显示，自今年2月份私募机构可以开立期货账户开始，三季度，私募基金管理机构在特殊单位客户账户中占比30.6%，新增资金占全部特殊单位客户新增资金的19.1%。
适当性原则
合格投资者制度的确立是《办法》最大的亮点之一。据陈自强透露，年初，为尽快落实《基金法》相关规定，曾考虑专门出台《私募投资基金合格投资者暂行规定》，后出于《办法》的完整性和全面性的考虑，将其合并在《办法》中，同时考虑到其重要性，将之作为单独一章。
中国PE经过这么多年的发展，已经初步形成了有效的监管制度，但在一个重要环节上缺失，即没有合格投资者制度。近年发生的一些PE乱象，在很大程度上，跟合格投资者制度的缺失有直接关系。
此次《办法》参考境外合格投资者标准，规定投资于单只私募基金的金额不低于100万元且符合下列相关标准的单位和个人：(1)净资产不低于1000万元的单位;(2)个人金融资产不低于300万元或者最近三年个人年均收入不低于50万元(第十二条)。
《财经》记者采访的私募股权基金大多数认为门槛偏低，而证券投资基金则认为《办法》规定的合格投资者标准偏高。
陈自强解释称，《办法》确立的这三个标准，是按照《证券投资基金法》有关规定进行的细化。
“合格投资者标准过低容易将不具备风险识别能力和承担能力的公众投资者卷入其中，进而引发非法集资。由于采取了资产规模或收入水平和对单只基金最低认购额的双重标准，对合格投资者判定的标准更加全面。对于个人投资者，《办法》分别从金融资产规模和收入水平两个维度进行规定，也为今后具有稳定高收入的群体参与私募基金留有空间。”陈自强说。
“明确的合格投资人准入标准划定了私募基金的投资门槛，将风险识别能力差、风险承担能力低的投资者，以及部分投机性资金拦在门外，可以改变‘全民PE’的怪状。”深创投相关负责人告诉记者。
在星石投资杨玲看来，合格投资者制度明确了基金客户范围，令以往对阳光私募基金尚存疑虑的个人投资者和机构投资者敢投阳光私募。
以机构客户为主的对冲基金为例，过去机构客户基于风控的考虑，不敢投未受监管的领域。现在有了监管，海外一些投资人在选择投顾时就会考虑私募。据杨玲介绍，近日，星石投资接待了很多海外投资者。
值得关注的是，《办法》明确了以合伙企业、契约等非法人形式通过汇集多数投资者资金直接或间接投资于私募基金的，应当穿透核查最终投资者是否为合格投资者，并合并计算投资者的人数。
“主要考虑到现实中，很多非法集资的案例都是借助于合伙企业、契约等非法形式。如前几年天津等地频繁爆发的非法集资案件。”陈自强如此解释。
在合格投资者的范围划定里提到，将社会保障基金、企业年金、慈善基金，在基金业协会备案的投资计划、私募基金管理人及其从业人员等认定为合格投资者，且不进行穿透核查。
重阳投资公司认为，这有利于吸引传统机构投资者投资于私募基金行业，为私募基金行业的规模扩张打开发展空间。
底线监管
私募是市场竞争最为充分的行业之一，具有灵活性和草根性的特点。过去多年，一直处在“野蛮生长”的状态，私募机构数量多、参差不齐，大部分合规意识、风控水平、资本实力相对于公募基金和证券公司要低。
由于私募基金是小众市场，参与对象为合格投资者，陈自强告诉《财经》记者，这就需要完全不同于公募的监管理念和原则。对于私募基金领域，此次《办法》规定行业自律为主，强调全口径备案、底线监管，并尝试探索运用负面清单监管模式。
例如在市场准入环节，《办法》不对私募基金管理人和私募基金进行前置审批，而是基于基金业协会的登记备案信息，进行事后行业信息统计、风险监测和必要的检查;在基金托管环节，未强制要求基金财产进行托管;在信息披露环节，未要求进行公开信息披露，仅对需要向投资者披露的重大事项进行了规定。
“一方面充分发挥私募基金管理人自我约束作用，凡是不会带来风险外溢的，都交由市场主体自主决策，通过行业自律约束;另一方面加强私募基金信息收集、分析和风险预测，加强事中事后监管。”陈自强说。
全口径备案有助于建立私募基金行业统一检测系统，防范风险外溢和系统性风险发生。前些年各地非法集资案件频发，与信息掌握不充分有很大关系。
但是，全口径备案并不是牌照管理，有关信息报送也比较简单，除了法律规定应当对外披露外，协会对登记备案信息严格保密，不会影响私募的日常运营。陈自强解释。
所谓底线监管，第一是诚实守信，坚守职业道德;第二是严守私募，不得变相公募，即不得向不特定的对象募集资金，投资者不得超过法律规定的人数限制;第三是严格适当性管理，不得向非合格投资者募集。“对违反三条底线的行为以严厉打击，做到‘零容忍’。”陈自强告诉《财经》记者。
由于采取的是一种“负面清单”式的监管模式，下一步如何执行及检查将是一项复杂的系统工程。
“监管方法和手段也很重要”。据陈自强介绍，目前私募部正式工作人员加上派出机构相关的监管人员也就100多人，“这就要通过建立信息系统来承担一部分非现场监管职责。私募部正在会同基金业协会在登记备案系统的基础上搭建季报年报系统和风险监测平台，同时要与证监会正在建设的中央监管信息平台有效衔接”。
此外，证监会私募部正指导协会探索建立私募基金行业黑名单制度。
协同发展
过去，私募基金的监管相对而言是缺失的，在纳入监管后，如何出政策促进其发展则是私募最期待的，也是证监会接下来工作的重点。
“在募、投、管、退四个环节，一是解决募的问题，即资金来源，二是解决退出问题，中间还有一个税收问题。这几个比较迫切。”陈自强告诉《财经》记者。
关于解决长期资金来源问题，据了解，目前证监会正在跟保监会的资金运用部保持联络，估计在年底能够出台相关的细化政策，推动保险资金之类长期资金投资创业投资基金，拓宽私募基金资金来源。此外，证监会还正积极推动社保基金提高投资私募基金的比例。推动允许和提高商业银行自有资金、国企资金、财政引导基金、FOF等投资私募基金。
解决退出问题，这是此前很多私募股权基金主动备案最大的期待。
2013年初，中国证券业协会正式启动机构间私募产品报价与服务系统(以下简称“报价系统”)建设工作。今年8月份，报价系统启动私募产品发行工作，并出台了专门的配套规则。根据报价系统的定位，除服务于私募股权投资基金募集需要外，报价系统还支持私募股权投资基金份额或权益非公开转让，并为投资的项目股权退出提供平台与渠道支撑。
9月25日，报价系统首只私募股权投资基金——九鼎产业并购及定增投资基金(第一期)开始非公开募集。
此外，证监会私募部正在推动允许符合条件的私募基金管理人作为全国中小企业股份转让系统做市商、推荐商。在陈自强看来，私募基金现在新三板的挂牌公司的股权比例结构里面，所占份额比较高，其对行业的理解、企业的估值和定价方面具有较高的专业能力，由他们去做市或做推荐商可以充分发挥私募基金的资金优势和定价能力。
业界颇为关注的税收问题，不同种类资金需求不一。目前，公司型基金被当作一般工商企业对待，导致公司型基金存在双重征税问题。契约型私募基金税收政策不明朗，存在税收盲区。合伙型基金，部分地区出台了诸多税收优惠政策，导致国家税收政策的执行标准不一。
对此，陈自强提出“公平税负、统一税负”的原则，并称证监会正在与财政税收部门积极沟通，希望能够推动完善私募基金相关税收政策，体现鼓励长期投资，鼓励投早投小，鼓励创新创业的精神。同时，完善对创业投资基金的税收优惠政策。
目前证监会还在积极推进私募基金园区、基金小镇的建设。现在部分地区正在做探索，北京的中关村，上海的虹口、浦东，浙江的嘉兴、杭州，深圳前海，江西九江共青城等地，通过在当地出台一些支持政策，形成私募基金的集聚效应。
“当然，很多政策的推动并非证监会私募监管部一己之力能够实现，接下来很重要的一个工作是建立监管协作机制。”陈自强告诉《财经》记者，目前证监会正在和财政部、税务总局、人民银行、工商总局、保监会、社保等部门沟通协调促进私募基金发展的相关政策措施。
