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来源：中国证券报
日前，由发改委、财政部、商务部制定的《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》正式出台，解决了长期困扰创投引导基金的“规范化”问题，从而将起到进一步鼓励创业投资引导基金设立、规范其运营的作用。业内专家认为，创投引导基金有望在今后对国内创投市场的发展起到更大的作用。
在国内创业投资市场上，政府通过创业投资引导基金参与创投市场已逐步成为各个高新区的“范式”，但如何界定创投引导基金的范围、经营方式、绩效考量等一直都没有统一的标准。指导意见将创投引导基金定义为，由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。
政府参与模式逐步完善
到目前为止，创业投资引导基金逐步被各个高新区视为一种政府扶持科技型中小企业的有效之道。
中关村作为我国接触创投，且创投活动最活跃的区域，已早早尝到创投引导基金的“甜头”。据悉，截至2006年年底，中关村管委会共出资1.65亿元人民币，引进外部资金3.85亿元人民币，组建总规模为5.5亿元的四家创业投资企业，政府引导资金放大3倍。
而创投引导基金的模式也被各地高新区所效法。如，今年上半年，西安高新技术产业开发区宣布成立的5亿元创投引导基金已经入股了三只子基金，分别是与中科招商、德丰杰龙脉和顶华合作设立。
业内专家介绍，创业投资作为市场失灵的领域，政府资金的介入是必要的，但又必须适当。过去，不少地方政府通过财政出资，设立了一些国有独资或控股创业投资公司，这在支持中小企业创新创业方面也起到了一些作用。但难以建立有效的收益激励与风险约束机制，难以发挥财政资金的杠杆放大作用。借鉴国际惯例，以引导基金方式，引导民间资金设立各类市场化运作的创业投资子基金，引导基金自身不直接从事创业投资，则一方面能够督促市场化运作的子基金建立有效的收益激励与风险约束机制，另一方面能够有效发挥财政资金的杠杆放大作用。《创业投资企业管理暂行办法》于2005年出台后，一些地方依据《办法》积极探索设立创业投资引导基金，但更多地方政府的认识还不够到位，仍热衷于设立国有独资或国有控股创业投资公司。因此，出台指导意见是为了鼓励创业投资引导基金的设立，为了更好地促进创业投资发展。
从范畴到运行进行规范
这份指导意见从创投引导基金的基本范畴到运行方式、甚至业绩评价标准均做了规范。业内专家认为，这样也就“帮助”这些创投引导资金找准定位，也保证了财政资金能够真正进入市场失灵的领域。
北京大学创业投资研究中心原副主任、《指导意见》的主要起草人刘健钧指出，指导意见的出台是为了通过促进创业投资引导基金的规范设立与运作，更好地发挥财政资金在克服市场失灵、促进创业投资发展的作用。
他提出，前些年一些地方政府在探索创业投资引导基金的运作中，虽然积累了不少宝贵经验，但也存在一些不规范的问题。例如，有些地方政府的引导基金有偏离引导基金作为政策性基金的倾向，追求商业利益，甚至与民争利。有些地方政府的引导基金在扶持对象的定位上也出现了偏差，不是主要扶持中早期创业投资，而是用于支持搞“短、大、快”的大型PE基金（私人股权基金），甚至房地产投资基金，背离了财政资金只能用于市场失灵领域的准确定位。因此，需要出台《指导意见》加以规范。
中国有限合伙人协会秘书长徐刚则认为，近几年，国内部分引导基金所管理的资金额度逐渐加大，投向逐渐偏离了原来的范围，其主要是因为没有进行市场化运作，缺乏正规的基金化管理，政府在这个时机出台措施进行干预是必要的。
评价标准将参照“公共财政”
指导意见提出，“引导基金纳入公共财政考核评价体系”，这一提法解决了引导基金的“绩效压力”，更重要的是解决了对引导基金的定位问题。
据介绍，目前，政府性质的资金主要通过两种形式进入我国的创投市场，一类是对过去由地方政府通过财政出资设立的国有创业投资企业，另一类是创业投资引导基金。但此前，这两类机构都被视为国有独资或国有控股的创业投资企业，并均被纳入经营性国有资产进行管理。
但实际上，这两类创投机构虽然在资金来源上是相同的，但其运作方式和需要达到的政策目的各异，因此，有必要将其分而治之。
刘健钧介绍，在具体实践中，虽然政策性创业投资引导基金和国有创业投资企业，一直都要求有关部门将其资产不作为经营性国有资产进行考核，而是纳入“公共财政考核评价体系进行考核”。但对过去由地方政府通过财政出资设立的国有创业投资企业，由于其都是按商业化原则运作的企业组织，将他们的资产纳入“公共财政考核评价体系进行考核”有较大的难度。而对不以盈利为目的的政策创业投资引导基金，将其纳入“公共财政考核评价体系进行考核”不仅是必要的，也是可行的。因此，出台的《指导意见》能较好地解决这个问题。
刘健钧认为，今后对引导基金的考核主要的是考核其引导了多少民间资金进入创业投资领域，在促进中小企业发展中起到了多大的社会效益。当然，即使是纳入公共财政体系，也应有非常严格的监督管理和评估考核体系。对这些问题，《指导意见》要求未来各地方政府在设立每一个创投引导基金时，都应根据本地实际情况，制定具体的引导基金管理办法。
