碳税开征建议：2012年10元/吨CO2

内容提要：

　　建议将碳税的征税环节设在生产环节。具体来看：对于煤炭、石油和天然气，由资源开采企业缴纳；对于汽油、柴油等成品油，由石油的精炼、加工企业缴纳。对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的CO2，暂不征税。
　　碳税开征税率的初步选择：2012年10元/吨CO2，2020年４0元/吨CO2。其中，原煤碳税分别为每吨19.4元和77.6元；原油碳税分别为每吨30.3元和121.2元；天然气碳税为每千立方米22元和88元。为了调动地方政府的积极性，建议将碳税作为中央与地方共享税，中央与地方分成比例为7:3。
　　节能减排是落实科学发展观，解决我国经济社会发展中面临的能源和环境的双重压力，建立环境友好型、资源节约型社会，实现可持续发展的必然要求。碳税有利于推动消耗化石燃料产生的外部负效应内部化，通过增加能源的使用成本以达到减少能源消耗的目的，所以开征碳税是促进我国节能减排和建立环境友好型社会的有效经济手段之一。
　　从现实意义来看，除了出于减缓国内生态环境压力、转变经济发展方式的需要考虑外，开征碳税还有利于完善中国的税收制度，有利于树立负责任国家的国际形象。从实际情况看，无论理论上，政策上，还是技术上，开征碳税的可行性都是显然的。

文/财政部财政科学研究所苏明 傅志华 许文　李欣　王志刚　梁强

　　一、我国开征碳税的政策目标与基本原则

　　1、开征碳税的政策目标选择

　　近期目标：出台针对消耗煤炭、天然气和成品油等化石燃料的税收政策，形成符合我国实际国情的碳税制度，控制温室气体的排放，表明我国在应对全球气候变化和环境保护方面的坚定立场；同时，通过碳税政策实现能源的节约和其他污染物的减排，促进国家“十一五”规划设定的节能减排目标的实现。

　　长期目标：应对全球气候变化、节约能源和保护环境，发展低碳经济；提高能源效率，协调能源、经济和环境的关系，实现我国经济社会的可持续发展；建立人和自然和谐的关系，为建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障。

　　2、中国开征碳税的指导思想和基本原则

　　指导思想：根据深入贯彻落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求，按照建立有利于科学发展的财税制度的总体部署，借鉴国际经验，通过对各种化石能源开征碳税，并合理确定税率，培养资源节约和环境保护意识，强化税收政策的生态职能，从而使税收体现科学发展观和构建和谐社会的必然要求，实现经济又好又快发展。

　　我国碳税的开征应该考虑以下基本原则：（1）兼顾约束和激励作用的原则；（2）兼顾环境保护与经济发展的原则；（3）立足国情和合理借鉴的原则；（4）循序渐进的原则。

　　二、碳税税制要素及相关制度设计

　　1、征税范围和对象

　　中长期的碳税政策应该实现对集中排放源的所有温室气体征税，对分散源则以CO2或燃料消耗为基础。但从短期来看，由于CO2约占温室气体排放的60%以上，是最重要的温室气体，同时对CO2进行征税较其他温室气体相比更容易操作。因此，我国现阶段碳税的征税范围和对象可确定为：在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的CO2。由于CO2是因消耗化石燃料所产生的，因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。

　　2、纳税人

　　凡是因消耗化石燃料向自然环境中直接排放CO2的单位和个人为CO2环境税的纳税义务人。根据碳税的征税范围和对象，我国碳税的纳税人可以相应确定为：向自然环境中直接排放CO2的单位和个人。其中，单位包括国有企业、集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业、其他企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。

　　3、计税依据

　　碳税的征税对象是直接向自然环境排放的CO2，理论上应该以CO2的实际排放量作为计税依据最为合理。但由于以CO2的实际排放量为计税依据，涉及到CO2排放量的监测问题，在技术上不易操作，征管成本高。在实践中更多地是采用CO2的估算排放量作为计税依据，即根据煤炭、天然气和成品油等化石燃料的含碳量测算出CO2的排放量。严格来说，对根据化石燃料估算出的CO2排放量征税与对CO2的实际排放征税相比，是存在差别的。前者只鼓励企业减少化石燃料的消耗，而不利于企业致力于对二氧化碳排放的消除或回收利用的技术研究。

　　碳税的国际经验也表明，目前实施碳税的大部分国家都是采用估算排放量作为计税依据。结合我国的实际情况来看，税务机关尚不具备对CO2排放量进行监测的能力，为了便于征收，降低征管成本，我国同样应该采用CO2的估算排放量作为碳税的计税依据。根据《IPCC国家温室气体清单指南》中能源部分所提供的基准方法，化石燃料消费产生CO2排放量的计算公式为：CO2排放量＝化石燃料，消耗量×CO2排放系数CO2排放系数＝低位发热量×碳排放因子×碳氧化率×碳转换系数，其中，化石燃料消耗量是指企业的生产经营中实际消耗的产生CO2的化石燃料，包括煤炭、原油、汽油、柴油、天然气等，以企业账务记录为依据；CO2排放系数是指单位化石燃料的CO2排放量。

　　4、税率

　　 ——税率形式：碳税税率形式与计税依据密切相关，由于采用CO2排放量作为计税依据，且CO2排放对生态的破坏与其数量直接相关，而与其价值量无关。因此，需要采用从量计征的方式，即采用定额税率形式。

　　——设计税率应该遵循的原则：一是税率水平应最大限度地反映减排CO2的边际成本；二是税率水平应该考虑对宏观经济和产业竞争力的影响；三是税率水平的设计应该充分考虑差别因素，对煤炭、天然气和成品油等不同化石燃料实行差别税率；四是税率水平应该循序渐进的提高；五是与其他税种的衔接，碳税的税率水平还涉及到对化石燃料征税的其他税种税负的平衡，例如我国近期准备出台资源税的改革，资源税的改革必然会对开征碳税时的税率水平产生影响。此外，碳税税率水平还受到资源价格水平、是否实行国际碳税等其他因素的影响，这都属于在确定碳税税率水平时需要考虑的因素。

　　——建立税率的动态调整机制：考虑到我国社会经济的发展阶段，为了能够对纳税人CO2减排行为形成激励，同时不能过多影响我国产业的国际竞争力和过度降低低收入人群的生活水平，短期内应选择低税率、对经济负面影响较小的碳税，然后逐步提高。同时，还有必要根据我国经济社会的实际发展状况和国际协调等方面的需要，建立起碳税的动态调整机制，更好地发展碳税在CO2减排和节能上的重要作用。

　　——碳税开征税率的初步选择：2012年10元/吨CO2，2020年４0元/吨CO2。其中，原煤碳税分别为每吨19.4元和77.6元；原油碳税分别为每吨30.3元和121.2元；天然气碳税为每千立方米22元和88元。

　　5、征税环节

　　碳税的征税环节一般有两种选择，一是在生产环节征税，由化石能源的生产、精炼、加工企业缴纳；二是在消费环节征税，即批发或零售环节，由化石能源的销售商缴纳。从实际管理和操作角度考虑，在生产环节征税更有利于税收的管理和源泉控制。现行消费税对成品油的征收是在生产环节，资源税对煤炭、天然气和石油的征收也是在生产环节，考虑到中国目前对煤炭、天然气和成品油征税的实际做法，为了保障碳税的有效征收，减少税收征管成本，建议将碳税的征税环节设在生产环节。具体来看：对于煤炭、石油和天然气，由资源开采企业缴纳；对于汽油、柴油等成品油，由石油的精炼、加工企业缴纳。

　　6、税收优惠

　　根据国际经验，结合我国的实际国情，我国碳税税收优惠的设计如下：

　　——为了保护我国产业在国际市场的竞争力，可根据实际情况，在不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制。但是，能源密集型行业享受税收优惠必须有一定的条件，如与国家签订一定标准的CO2减排或提高能效的相关协议，作出在节能降耗方面的努力。

　　——对于积极采用技术减排和回收CO2，例如实行CCS（碳捕获和储存）技术，并达到一定标准的企业，给予减免税优惠。

　　——根据我国现阶段的情况，从促进民生的角度出发，对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的CO2，暂不征税。

　　7、碳税的收入归属

　　碳税的收入归属上有三种选择，即地方税、中央税、中央与地方共享税。一般而言，根据中央税与地方税的划分标准，地方税应该是具有非流动性且分布较均匀、不具有再分配和宏观调控性质、税负难以转嫁性质的税种。而碳税对整个宏观经济、产业的发展产生影响，还涉及到一个国际协调的问题。从这个角度看，碳税不宜作为地方税，作为中央税更为合适。但考虑到我国目前地方税税收收入过低，为了调动地方政府的积极性，建议将碳税作为中央与地方共享税，中央与地方分成比例为7:3。由中央财政集中碳税收入用于支持节能、新能源和可再生能源利用、新能源技术开发以及其他节能事业的发展。还需要建立规范的财政转移支付制度，重点考虑低收入或经济发展水平低的地区，平衡地区间减排成本和收益的分配格局。

　　8、碳税的收入使用

　　碳税收入的使用具有两种方式，一种是指定收入的使用用途（即通常所称的专款专用）；一种是不指定使用用途，与其他税收收入一起统筹使用。一般来说，专款专用制度在环境税处于起步阶段，税率水平较低、无法达到理想的环境目标的情况下，有利于改善环境。而纳入一般预算的环境税收一般用来制度补偿计划，抵消环境税可能带来的累退性，通常为发达国家所采用。

　　从强化我国财政管理的角度出发，碳税的收入也有必要纳入预算管理，与其他税收收入统一进行使用和管理。鉴于我国现阶段的经济发展水平尚低，节能减排方面所需的资金不足，财政部门应当合理地利用碳税收入，加大在节能环保方面的支出：一是用于重点行业的退税优惠和对低收入群体的补助等方面；二是可以建立国家专项基金，专门用于应对气候变化、提高能源效率、研究节能新技术、新能源技术开发、新能源和可再生能源利用等项目；三是在具体使用方式上，应该更多地采用财政贴息等间接优惠方式，而较少采用直接补贴的方式，更好地发挥碳税的作用。